화석연료 보조금 개혁 뒤에 숨겨진 목표

기후변화를 우려하는 진보진영에게 정부가 화석연료에 계속 보조금을 제공한다는 지식만큼 분노케 하는 문제가 있을까. 2017년 국제통화기금(IMF)에 따르면 화석연료 보조금은 한 해에 총 5조 2000억 달러(약 6000조 원)였다.

정부는 화석연료가 지구를 뜨겁게 만든다는 사실을 모르는 것일까? 과학계는 우리가 시간과 필사적으로 경쟁하고 있다고 말하지만, 석탄·석유·가스 기업은 여전히 게걸스럽게 탐욕만 추구하는 것이 분명하다.

대부분의 정책 엘리트들은 화석연료 보조금이 없어져야 한다고 생각한다. 10년 전 G20 지도자들은 석탄·석유·가스에 대한 정부의 지원을 “합리화하고 단계적으로 폐지”하기로 했고, 이 결정은 IMF 및 세계무역기구(WTO)와 같은 주요 기관의 지지를 받았다. 2019년 5월 정상회담에서 안토니오 구테레스 유엔 사무총장은 “납세자의 돈”이 “허리케인을 늘리고 가뭄을 확산시키며 빙하를 녹이고 산호를 죽이는 데, 한 마디로 세계를 파괴하는 데” 사용되고 있다고 말했다.

"세계 엘리트들의 보조금 개혁 요구를 경계해야 할 이유가 있다."

투쟁적인 말로 보이지만, 우리에게는 보조금 개혁에 대한 세계 엘리트의 요구를 경계해야 할 이유가 있다. 에너지 전환에 대한 신자유주의적 접근을 정당화하고 보편화하는 방식으로 구성되어 있기 때문이다. 활동가들은 “보조금을 없앤다는데 뭐가 문제야?”라고 생각할 수도 있다. 그러나 신자유주의 정책으로의 통합은 화석연료 보조금에 의해 만들어진 것보다 훨씬 더 나쁜 결과를 낳을 위험이 있다.

기후를 위한 디데이?

보조금 개혁은 관례적으로 기후변화 완화를 위한 주요 방안으로 설명된다. 즉, 국가들이 배출 감축 목표 달성을 진지하게 생각한다면, 이것이 최우선 과제가 되어야 한다. 보조금은 추가적인 화석연료 생산과 소비를 자극하고 “탄소 고착”(예를 들면 수십 년 동안 석탄과 가스를 태울 새로운 발전소)으로 이어지고 에너지 시장을 왜곡하고, 청정에너지가 경쟁하는 것을 더 어렵게 만들기 때문이다.

몇몇 연구에 따르면 보조금을 없애면 온실가스 배출량이 크게 감소할 수 있다. 한 연구는 이것이 파리협정에 따라 각국이 제출한 총 배출 감소량의 4분의 1이 될 수 있다고 봤다. 2015년 세계 배출량과 오염 수준을 자료로 한 IMF의 최근 연구는 2015년에 화석연료 보조금이 없다면 배출량 28%를 줄일 수 있었다고 결론지었다.

국제지속가능개발연구소(IISD)의 최근 연구는 화석연료에 지원되는 자금을 재생에너지로 돌려야 한다고 결론 냈다. 저자들은 2018년에 증가된 에너지 수요의 70%가 화석연료로 충족됐다는 점을 지적하며, 에너지 전환을 가속화하기 위해 “보조금 전환”을 신속히 추진하라고 촉구했다. 가디언의 데미안 캐링턴은 이러한 생각에 자극받아, “최근 화석연료 보조금의 10~30% 정도만으로 전 세계의 청정에너지 전환 비용을 충당할 수 있다”라고 주장했다.

이런 숫자들이 난무하는 상황에서 환경단체들이 보조금을 주요 목표로 삼는 것은 놀랄 일이 아니다. 화석연료 보조금 없애기를 기후를 위한 잠정적인 “디데이”로 즉, 더러운 에너지와 깨끗한 에너지 간 전쟁의 분수령으로 여긴다.

어디까지가 보조금인가

이러한 주장을 평가하기 위해서는 우선 생산자 보조금과 소비자 보조금의 차이를 알아야 한다. 생산자 보조금은 보조금 투입, 세금 우대, 직접적 예산 지원의 형태를 취할 수 있다. 이는 화석연료 기업을 위한 진정한 기업 특혜다. 예를 들어, 국제 유가가 낮았던 2015년에 영국 정부는 석유 생산을 흑자로 유지하기 위해 북해 석유의 최고 세율을 80%에서 68%로 낮췄다.

IMF와 경제협력개발기구(OECD) 데이터에 따르면 2015년 총 179억 달러에 달할 생산자 보조금은, 전체 보조금 중 그다지 비중이 크지 않다. 비정부기구(NGO)의 한 보고서에 따르면 G20 국가의 생산자 보조금은 70억 달러에 달하며 그중 70% 이상이 석유와 가스에 사용된다. 같은 보고서에 따르면 주로 국유 은행으로부터 880억 달러의 공공 자금이 조달된다.

이렇게 “추가된 것들”은 일반적으로 이해되는 “보조금”이 아니다.

실제로, 화석연료에 대한 모든 공공의 지원이나 투자가 고려된다면 총액은 4,400억 달러에 이를 수 있다. 이러한 높은 생산자 보조금 추정량은 진보적인 NGO로부터 새로운 화석연료 생산량의 상당 부분이 정부 보조금이 없었으면 “비경제적”이었을 것이라는 주장을 불러일으켰고, “좀비 에너지”라는 용어가 사용됐다.

그러나 이렇게 “추가된 것들”은 일반적으로 이해되는 “보조금”이 아니다. 예를 들어, 공공은행은 재생에너지의 주요 투자자이며, 이러한 투자는 재생에너지 기업의 이익을 보장하는 방식으로 구성되어 있다. 그렇다면 이러한 투자 역시 생산자에게 보조금을 제공하는 것이다. 국영 기업들이 2013~14년 동안 화석연료에 2,800억 달러를 투자했지만, 에너지 수요를 충족시키기 위한 공공 투자를 보조금과 동일하다고 주장하는 것은 다소 무리가 있다.

이윤을 위한 에너지 vs. 사람을 위한 에너지

어느 경우든, 대부분의 “화석연료 보조금”은 생산자 보조금이 아니라 소비자 보조금이다. 세전이나 세후일 수 있다. 세전 소비자 보조금은 소비자가 지불한 가격이 에너지 공급 비용보다 낮을 때 발생한다. IMF, OECD, 국제에너지기구(IEA)의 세전 보조금 추정치는 2017년에 3,050억 달러에 이른다.

세전 소비자 보조금은 석탄·가스·석유 제품(휘발유, 등유 등)에 대한 “국제 기준가격”과 소비자가 지불한 실제 소매가격 간의 차이를 기반으로 산정된다. IMF에 따르면 세전 소비자 보조금은 과소 가격의 정도를 측정하는 것이다.

따라서 베네수엘라 정부가 국제 기준가격 단가보다 리터당 1달러 낮은 가격으로 휘발유를 판매하기로 결정하면, 그 금액이 보조금이 된다. 알제리가 요리 및 난방용 가스를 기준가격보다 열량당 20센트 낮게 알제리인들에게 판매하는 경우 그 20센트도 보조금이다. 남아프리카 공화국이 전기를 저렴하게 제공하기 위해 일부 가구의 전기요금을 할인할 경우에도, IMF가 “효율 가격”이라고 부르는 것보다 낮은 금액만큼 보조금으로 간주된다.

세부 사항에 … 엄청난 정치적·이념적 의미가 담겨 있다.

이 계산 방법은 논란이 매우 많다. [IMF 계산법에 동의하지 않는] 가난한 에너지 생산국들은 실제 제품 생산 비용보다 적은 금액인 경우를 보조금이라고 보는 게 정당하다고 주장한다. 이러한 방식으로 계산할 경우 “비용 기반” 보조금 수치는 IMF의 추정치인 3,050억 달러보다 크게 낮아진다. 그러나 IMF는 기준가격, 즉 세계 시장의 석탄·석유·가스 판매 가격에 따라 보조금을 계산해야 한다고 주장한다. 사소한 세부 사항처럼 들릴지 모르지만, 여기에 엄청난 정치적·이념적 의미가 담겨 있다. 에너지가 이윤 극대화를 위해 생산된다면, 국제 판매 가격이 가장 중요하다. 반면, 에너지가 사람들을 위해 생산된다면, 실제 비용이 가장 중요하다.

허깨비 보조금

지금까지 나온 걸 다 더해도 IMF의 5조 2000억 달러에 턱없이 부족하다. 실제로 IMF의 데이터를 고수하면, 생산자 보조금과 세전 소비자 보조금은 5조 2000억 달러의 6%에 불과하다. 논란 중인 IMF의 “국제 기준가격” 계산을 그대로 따른 것이다.

이제 세후 소비자 보조금을 따져봐야 한다. 세후 보조금은 최종 이용 가격과 “부정적인 외부성” 비용을 포함할 경우 소비자가 지불할 금액의 차이를 반영한 것이다. 즉, 대기 오염, 기후변화의 영향, 교통 혼잡 및 도로 사고, 건강 영향 비용 등이 포함된다.

이것이 왜 “세후” 보조금이라고 불리는가? 이 경우 “세금”은 “교정세” 또는 “피구세”이다. IMF의 워킹페이퍼에 따르면, “재화의 소비가 사회에 외부 비용을 발생시킬 때, 소비자에게 이 비용을 반영한 가격을 제시하는 것이 효율적인 가격 책정이다.” 가스레인지에 불을 켜거나, 툭툭이(3륜 택시)나 콜렉티보(미니 버스)를 타거나, TV 시청으로 발생하는 환경 및 기타 피해를 계산해서 돈을 매기는 것이다. 따라서 배출이나 오염 관련 활동의 결과로 누군가가 심폐질환으로 사망하는 경우, 소비자는 상실된 그 사람의 생산 잠재력에 해당하는 가치를 지불해야 한다.

다시 말해, IMF의 “화석연료 보조금” 5조 2,000억 달러 중 약 94%가 이론적으로만 존재한다. 이 보조금은 존재하지 않기 때문에 “제거”하거나 “단계적으로 폐지”할 수 없다. 세후 보조금은, 아마도 “허깨비” 보조금이라고 해야 더 잘 이해될 것이다. 오염과 건강 손상 같은 외부성이 실제로 지불되어야 세후 보조금이 진짜 돈으로 나타난다. 그러나 이것이 조금이라도 가능할까? IMF 최고의 보조금 전문가인 데이비드 코디에 따르면, 완전한 가격을 지불하면 “전 세계적으로 석탄, 석유 제품, 천연가스 및 전기 가격이 각각 약 200%, 50%, 45%, 70% 인상될 것이다.” 코디는 이것이 “에너지 가격 개혁을 실현하려면 해야 하는 일”에 관해 중요한 쟁점을 던진다고 지적한다.

녹색 구조조정

IMF, OECD 등의 유사한 보조금 보고서를 읽으면, 계산이 부풀려지고 목표달성을 위해 숫자가 무기화됐다고 결론지을 수밖에 없다. 그런데 그 주요 목적은 화석연료 산업의 이해관계를 압박하기 위한 것이 아니다. 오히려 지배적인 신자유주의적 반정부 담론을 강화하는 데에 강조점이 있다. “보조금 개혁”은 1980년대와 1990년대 남반구에서 동일한 기관들에 의해 매우 공격적으로 추진된 사회적으로 퇴행적·반-공공적·공급 측면의 “구조조정” 의제에 녹색 가면을 씌워 준다.

계산이 부풀려지고 목표달성을 위해 숫자가 무기화됐다.

만약 보조금의 달러 가치가 정말로 정치적·이념적 목적으로 부풀려졌다면, 그로부터 도출된 배출량 감소 추정치도 마찬가지일 것이다. IMF는 화석연료 이용자들이 “완전한 가격”을 지불하면 소비가 감소하고 보다 효율적인 에너지 이용이 결국 뒤따를 것이라고 주장한다.

그러나 이때 가격, 화석연료 사용, 배출량 감소 사이의 관계는 경제학자들이 말하는 “탄력성”에 근거하고 있다. 연구에 따르면, 소비자들이 대안적인 에너지 선택지를 가지고 있을 경우에는 “가격-수요 탄력성”은 상당히 뚜렷하다. 그러나 현실에 대안이 존재하지 않을 때, 물가 상승은 종종 “낮은 것부터 중간까지”의 수요 감소를 초래한다[가난한 사람들부터 피해를 겪는다]. IMF에 따르면 “가격 개혁에 따른 화석연료 사용 변화에 관한 국가 수준의 일관된 모델은 아직 광범위하게 제공되지 않았다.” 즉, “에너지 가격 바로잡기”가 에너지 사용을 획기적으로 줄일 수 있다는 IMF의 주장은 정치적으로 편리하지만, 자료에 의해 항상 뒷받침되는 것은 아니다.

신자유주의 기관들은 탈탄소화·자유화·민영화가 불가분의 관계에 있다고 일관되게 주장해 왔다. 기후변화를 다루기 위해서 신자유주의적 에너지 정책으로 통합되어야 한다는 것이다. 언제나 대안이 없다고 했다. 그러나 기후를 정말 중요하게 생각한다면, 신자유주의 기관들의 “녹색 성장” 정책이야 말로 엄청난 실패였다는 점을 인정해야 한다.

멕시코는 “녹색 구조조정”의 좋은 사례다. G20 재무장관들과 OECD가 소집한 검토팀은 2012년부터 2016년까지 페냐 니에토의 신자유주의 정부가 추진한 “에너지 개혁” 조치를 검토했다. 가스와 전기에 대한 보조금이 없어졌고, 에너지 부문 일부가 민영화됐다. 멕시코 정부는 “엄청난 성과”를 자화자찬했지만, 평가단의 2017년 11월 보고서는 “외국 생산자와 공급자에 대한 멕시코 정부의 시장 개방으로 교통용 연료의 소비자 가격이 인상되고, 소비세가 높아지고 탄소소비세까지 도입됐다”고 지적했다. 수년 동안 휘발유 가격이 계속 상승했고, 2017년 1월에는 20% 인상됐다. 이로 인해 도로 봉쇄, 파업 등 전국적인 시위가 벌어졌다.

“가격 정상화”는 민간투자를 장려하고 이윤을 창출할 수 있게 해준다. 그러나 온실가스 배출량에 미치는 영향은 거의 없다.

그러나 가격 인상은 에너지 사용량의 급격한 증가를 막는 데 거의 도움이 되지 않았다. 멕시코의 발전용 가스 소비량은 2000년 이후 3배 가까이 증가했다. 프래킹으로 “미국으로부터 가스 수입이 확대됨으로써 가능해졌다.” 자가용 소유가 급격히 늘어난 반면, “대중교통 시설은 노후화되고 오염됐다”고 IEA가 지적했다.

멕시코나 다른 나라에서 보조금 개혁이 국가를 몰아내려는 정치적 목적에 활용되고 있다. 보조금 개혁은 에너지 가격 인상을 목표로 한다. “가격 정상화”는 민간투자를 장려하고 이윤을 창출할 수 있게 해준다. 그러나 온실가스 배출량에 미치는 영향은 거의 없다.

충격 요법 2.0

화석연료 보조금을 없애면, 더 정확하게 말해서 화석연료의 가격을 인상하면 많은 보통 사람들, 특히 가난한 나라의 보통 사람들이 피해를 받을 것이다. 세계적인 불평등이 심화될 것이다. 국내총생산(GDP) 비중으로 본, 세전 소비자 보조금이 가장 많은 20개국은 모두 세계의 남반구에 있다. 이란, 베네수엘라, 알제리, 볼리비아, 인도네시아, 파키스탄 등이다. 보조금 개혁을 옹호하는 한 연구에 따르면, “보조금 폐지는 화석연료 가격의 상승으로 해석되며 … 이는 국내 경제활동을 전반적으로 위축시킨다.” 물론, 대불황을 일으키고 가난하게 만드는 것은 배출량을 줄이는 한 가지 방법이다. IMF의 “충격 요법”을 받은 수십억 명의 사람들이 겪은 일이다.

94%의 “허깨비 보조금”이 만약 돈으로 실현된다면, 전 세계의 남반구가 전체의 3분의 2 이상을 부담하게 될 것이다. 국가가 시민들과 국가 발전의 목표 달성을 앞당기기 위해서 저렴한 가격으로 에너지를 제공하는 것이 바로, 식민주의에 대항한 투쟁의 유산 중 하나였기 때문이다. 충분히 부유한 북반구의 국가들은 더 이상 에너지 보조금이 필요하지 않으니까 그럴 필요가 없다. 그러나 이 부자 나라들이 대기 중 탄소의 70%를 배출했으며(“누적 배출량”), 지금도 지구를 뜨겁게 만들고 있다. 이렇게 부유해진 이들이 아무것도 지불하지 않고 있다.

“에너지 가격 정상화” 접근방식으로는 … 거대한 변화를 만들 수 없다.

북반구의 활동가들이 화석연료 보조금을 정치적 목표로 삼는 것은 실수다. 공적 소유와 가격 규제를 타깃으로 하는 “에너지 가격 정상화”에 대한 IMF의 집착에 이용되는 것이다. 그런 접근방식이 에너지 사용을 보다 신중하게 만들 수는 있다. 그러나 그런 접근방식으로는 화석연료에서 벗어나기, 불필요한 경제활동을 통제하고 감소시키기, 온실가스 배출량 감축하기를 최대한 빨리하기 위한 거대한 변화를 만들 수 없다.

문제는 화석연료 의존이지 값싼 에너지가 아니다. 모든 사람이 이용할 수 있는 대안적 형태의 저탄소 에너지 없이 가격을 올리는 것은 세계가 필요로 하는 배출 감소를 야기하지 않을 것이다. 이것이 진보적인 노조와 좌파가 화석연료 보조금을 지지해야 한다는 것을 의미하지는 않는다. 특히 화석연료 보조금의 수혜자가 이윤을 추구하는 기업이거나 억만장자일 때 말이다. 그러나 IMF와 보조금 개혁을 주장하는 단체들이 무엇을 제안하고 있는지, 그리고 이 제안들이 노동자와 일반 사람들, 특히 남반구에서 어떤 의미인지를 알아야 한다.

번역 : 구준모