탄소가격제가 아니라 조세 개혁이 효과적인 기후정책이다

제시카 F. 그린은 토론토대학교의 정치학과 부교수이자 School of Environment에서의 직책을 겸하고 있다. 그는 프린스턴 대학교의 School of Public and International Affairs에서 박사 학위를 받았다. 또한 <International Organization>, <Nature>, <Nature Climate Change> 등의 학술지에 글을 실었고, <Rethinking Private Authority>(프린스턴 대학교 출판부, 2014)를 출판했다.

 

원문 : Green, Jessica F., Beyond Carbon Pricing: Tax Reform is Climate Policy. Global Policy, Volume12, Issue3. May 2021.

저자: 제시카 F. 그린(Jessica F. Green)
번역: 최재혁(에너지노동사회네트워크 정책위원)

 

요약

탄소세와 배출권거래제를 포함하는 탄소가격제의 점증주의는 우리를 나쁜 방향으로 이끌어왔다. 탄소가격제는 기후정책의 핵심적인 요소로 제안되어 왔으나 그 효과가 미미하다는 것이 명백하게 증명되었다. 그것은 제한된 배출량 감축을 가져오고 배출량이 많은 주요 국가들에서 정치적 논란을 불러일으켜 왔다. 더 중요한 것은, 탄소에 가격을 매기는 것은 기후변화를 사회 변혁의 문제로 보는 것이 아니라 시장의 실패로 본다는 것을 의미한다는 점이다. 그러나 신속한 탈탄소화는 시장 교정 이상의 것을 필요로 할 것인데, 경제를 재조직화하기 위해 국가의 강한 개입이 필요하기 때문이다. 이러한 최대주의적 관점에 의하면 국가는 단순히 부(負)의 공공재가 발생하는 것을 예방하는 이상으로 공공재를 만들어내야만 한다. 이 글은 기후정책에 대한 우리의 집단적인 정치적 상상력을 확장하여, 적절한 탄소가격제를 고안하려는 따분한 싸움을 넘어서는 것을 목표로 한다. 대신, 우리는 더 크게 생각해야 할 필요가 있다. 적극적인 기후정책은 국가의 주권을 다시 확인하는 것으로 시작된다. 다국적기업들은 세금 내는 것을 피하기 위해 ‘해외’ 조세피난처를 이용한다. 기업의 탈세 구멍을 막기 위해 국가들은 자신들의 핵심적인 기능들 중 하나인 과세 기능을 다시 확인한다. 이러한 개혁은 수십억 달러에 달하는 사라진 자금을 회수할 수 있게 하고 탈탄소화를 위한 의미 있는 행동을 위한 정치적 조건들을 만드는 데 도움이 된다. 탄소가격제가 아니라 조세 개혁이 보다 나은 기후정책이다.

 

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탄소세와 배출권거래제를 포함하는 탄소가격제의 점증주의(incrementalism)는 우리를 나쁜 방향으로 이끌어왔다. 탄소가격제는 기후정책의 핵심적인 요소로 제안되어 왔으나 효과가 있다고 해도 미미하다는 것이 명백하게 증명되었다(Tvinnereim and Mehling, 2018). 그것은 배출량 감축 효과가 제한적이고(Green et al., 출판 예정), 배출량이 많은 주요 국가들에서 정치적 논란을 불러일으켜 왔다(Mildenberger, 2020; Rabe 2018).

하지만 더 중요한 것은, 탄소에 가격을 매기는 것은 기후변화를 사회 변혁의 문제로 보는 것이 아니라 시장의 실패로 본다는 것을 의미한다는 점이다. 그 논리에 의하면 온실가스 같은 환경오염 물질들의 가격이 적게 책정될 때 그것들은 과잉 생산된다. 그러므로 정부의 역할은 시장이 제대로 작동할 정도로만 개입하는 것이고 기업들이 나머지 일들을 처리하도록 하는 것이다.

그러나 신속한 탈탄소화는 시장 교정 이상의 것을 필요로 할 것인데, 국가의 강한 개입이 필요하기 때문이다. 이것은 경제의 재조직화를 의미하는데, 화석연료 사용을 단계적으로 폐지, 재생가능에너지 사용을 확대하기 위한 사회기반 시설 확충, 그리고 경제의 재조직화와 기후변화의 효과에 직접 영향을 받을 사회의 방대한 영역에 대한 광범위한 지원을 제공하기 위한 것이다. 이러한 최대주의적(maximalist) 관점에 의하면 국가는 단순히 부(負)의 공공재(public bads)가 발생하는 것을 예방하는 이상으로 공공재(public goods)를 만들어내야만 한다. 요컨대 국가들은 그들의 주권을 큰 폭의 탈탄소화를 달성하기 위한 전제 조건으로 천명해야만 한다.

이 글은 기후정책에 대한 우리의 집단적인 정치적 상상력을 확장하여, 적절한 탄소가격제를 고안하려는 따분한 싸움을 넘어서는 것을 목표로 한다. 대신 우리는 더 크게 생각해야 할 필요가 있다.

기업들은 세금 부담을 줄이기 위해 일상적으로 그들의 법인과 납세지를 세율이 낮은 나라들로 옮긴다. 해외이전으로 불리는 이런 관행은 직간접적으로 기후변화의 원인 중 하나가 된다. 직접적으로 해외이전하는 기업들은 열대우림 파괴와 관련이 있다(Galaz et al., 2018). 그리고 간접적으론 해외이전 기업들은 부의 불평등을 증가시키는데, 이것은 기후변화의 한 원인이다(Jorgenson et al., 2016; Padilla and Serrano, 2006; Oxfarm and Stockholm Environment Institute, 2020).

공격적인 기후정책은 국가의 주권을 다시 확인하는 것으로 시작된다. 기업의 탈세 구멍을 막기 위해 국가들은 자신들의 핵심적인 기능들 중 하나인 과세 기능을 다시 확인한다. 기업 과세 개혁은 수십억 달러에 달하는 사라진 자금을 국내로 환수할 수 있을 뿐만 아니라 탈탄소화를 위한 의미 있는 행동을 위한 정치적 조건들을 만드는 데 도움이 된다. 해외이전을 줄이는 것은 정부 재정에만 좋은 것이 아니라 민주주의를 강화한다. 기업들이 세금 납부를 회피할 때, 그들은 선거와 규제에 영향을 주고 탈규제를 옹호하는 데 사용될 수 있는 부를 축적하는 것이다. 그래서 해외로 이전된 자금을 회수하는 것은 국가의 권력을 다시 확인하는 것이고, 직간접적으로 기후변화에 큰 원인을 제공하는 다국적기업들에 대한 지배권을 확보하는 것을 돕는다. 조세 개혁은 [탄소가격제보다 나은] 기후정책이다.

 

1. 탄소가격제의 문제들

탄소가격제는 유효성과 정치적인 측면에서 모두 문제를 가지고 있다. 효과의 측면에서, 탄소가격제는 배출량을 줄이는 데 제한된 영향만을 미쳤다. 그리고 정치적으로 그것은 배출량이 많은 지역들에서 인기가 없고 논란이 많다. 이 두 문제는 함께 묶여서 이 정책에 심각한 의문을 제기하고 있다.

1) 제한된 효과

경제학적인 주장은 다음과 같다. 만일 탄소 배출량에 “정확하게” 가격이 매겨진다면–즉, 탄소 배출이 발생시킨 공적인 피해에 대해 적절한 보상이 될 수 있다면–행위자들은 탄소 배출량을 줄일 것이다. 그러나 탄소가격제가 실제 배출량에 영향을 주었다는 증거는 놀랍게도 거의 없고, 존재하는 증거는 혼란스럽다(Green, Forthorthcoming; Haites et al., 2018; Laing et al., 2014; Martin et al., 2016; Narassimhan et al., 2018).

대다수의 연구들이 경제적 모델들에 기반해서 탄소가격제가 어떻게 작용할 것인지 예상을 한다. 이 연구들은 많은 가정들을 필요로 하는데, 이 가정들은 언제나 논쟁거리이다. 놀랍게도 사후 배출량, 즉 탄소가격제가 시행된 후의 배출량에만 기반한 효과에 대한 연구는 거의 없다. 게다가 더 적은 수의 연구들만이 탄소가격제의 영향을 따로 떼어내기 위한 계량적인 분석을 수행한다.

사후 배출량을 조사한 37개의 연구들 중에서(Green et al., 출판 예정) 대부분의 연구들이 탄소가격제가 평소 즉 탄소가격제가 시행되지 않은 상태의 배출량 예상인 전망치(BAU)와 비교해 배출량을 감소시키는지 여부를 평가했다. 그런데 이것은 효과를 추산하는 기준으로 이용되는 가상적인 조건을 추정하는 것이다. Ellerman이 2010년에 편집한 책이 주목하듯이, 있음직한 가상적인 조건을 추정하는 것은 제대로 된 시도가 아니며, 배출량 감축을 평가하는데 직접적인 영향을 미친다. 그러므로 효과를 평가하는 것과 관련된 1차 문제는 의미 있는 기준을 세우는 것이다.

기준 이외에도, 실제 감축량에 대한 증거는 전혀 결정적이지 않다. 몇몇 성공들이 있었다. 일반적으로 탄소세는 배출권거래제보다 더 큰 감축을 달성한 것처럼 보인다. 예를 들어, 2008년 캐나다의 브리티시컬럼비아주에서 만들어진 탄소세는 7년 동안 전망치(BAU)보다 배출량을 5~15% 정도 줄인 것이 확실하고, 몇몇 조사도 같은 결론에 도달했다(Murray and Rivers, 2015). 스웨덴에서는 증거들이 혼란스럽다. 한 연구에 의하면, 스웨덴에서 수송용 연료에 부과한 탄소세–가장 오래되고 큰 규모의 탄소세 중 하나–가 수송 과정에서 발생하는 배출량을 매년 평균 6.3% 감소시켰다(Anderson 2019). 출판되지 않은 다른 연구에 의하면 매년 19.42%의 감축이 추산되었는데, 이 추정치는 같은 정책에 대한 다른 많은 연구 결과들보다 두드러지게 높다(Fernando 2019). 다른 연구들은 덜 낙관적인데, 수송 부분에 대해 아무런 효과가 없다고 하기도 하고(Bohlin, 1998), 또는 부문들 전체에 대해 아무런 효과가 없다고 하기도 한다(Shmelev and Speck, 2018). 북유럽의 탄소세에 대한 다양한 분석들은 1.7~5.9% 범위의 배출량 감축을 가리킨다(Andersson, 2019; Larsen and Nesbakken, 1997; Lin and Li, 2011).

스웨덴 경우에 더해 칠레의 탄소세가 덜 성공적이었다는 증거가 있다. 칠레는 2014년에 탄소세를 통과시켰고, 2017년 시행되었다. 한 연구는 톤당 55달러로는 ‘현재의 연료에서 바꾸는 것이 경제적으로 매력적인 산업 분야는 없다’고 한다(Mardones and Flores, 2017, 340쪽). 따라서 탄소세는 배출량을 줄이기 위한 도구라기보다는 수입원으로 활용되고 있다.

배출권거래제에 대한 평가들은 더 혼란스럽다–프로그램들 내에서도, 프로그램들을 가로질러서도. 미국 북동부 지역에서 지역온실가스계획(RGGI) 또한 배출량 감축에 중요한 영향을 준 것으로 보인다–전망치(BAU)보다 전력 생산 관련 배출량을 19% 줄였다. 하지만 다른 연구는 전력 생산을 RGGI에 참여하지 않은 인근 주들로 이전/누출한 것에 의해 감축의 효과가 줄어드는 것을 주목한다. 이 연구에 따르면 RGGI를 통해 연간 880만 톤의 이산화탄소 배출을 줄였지만, 주변의 주들은 연간 450만 톤의 이산화탄소를 더 배출했는데(Fell and Maniloff 2018), 이는 순수하게 감축된 양은 총 추정치의 거의 절반에 해당한다는 것을 의미한다. 이 데이터들은 배출량 이전/탄소누출(leakage)이 이 프로그램의 유효성을 심각하게 훼손시킨다는 것을 보여준다.

유럽연합의 배출권거래제에 의해 처리된 배출량은 2004년에서 2014년 사이에 20% 정도로 크게 감축됐다(Ellerman et al., 2016). 그러나 유럽연합이 다른 많은 기후정책들을 시행하고 있다는 사실을 고려하면 배출량 감축은 반드시 탄소가격제가 유효하다는 증거는 아니다. 어떤 연구들은 유럽연합의 배출권거래제가 최소한의 감축–2005년 7월의 1단계와 2008년 12월 2단계에서 각각 2%와 8% 사이의 감소량–을 이루었다고 여긴다(Narassimhan et al., 2018; Venmans, 2012). 또 다른 연구는 2005~2006년부터 3%의 배출량 감축, 또는 매년 5천만 톤과 1억 톤 사이의 배출량을 감축했다고 추정한다(Ellerman and Buchner, 2008). 그러나 다른 연구들은 2005년과 2012년 사이의 유럽연합에서의 배출량 감축은 다른 요인들에 기인한 것일 수 있다고 결론 내린다. 한 분석은 배출량 감축이 전 지구적 금융위기의 결과라고 지적한다(Bel and Joseph, 2015).

캘리포니아주의 배출권거래제는 더 적은 영향을 준 것 같다. 물론 배출권거래제는 주 기후정책의 핵심으로 설계된 것은 아니었다. 캘리포니아주의 배출량 감축은 대부분 탄소가격제가 아니라 수송, 건설, 그리고 재생에너지의무할당제(RPS)에 의해 이루어졌다(Wara, 2014). 다른 연구들은 배출량 이전/탄소누출(leakage) 문제를 지적한다. 캘리포니아주에서 배출권거래제는 석탄-화력 발전과 연관된 배출량을 다른 서부 지역의 주들로 이전시켰다(Caron et al., 2015; Lo Prete et al., 2019; Petek, 2020). 그리고 다른 연구들은 배출권거래제가 과도한 할당, 배출량 이전/탄소누출, 그리고 낮은 가격 때문에 거의 효과가 없었다는 점을 지적한다(Cullenward et al., 2019; Mastrandrea et al., 2020).

이러한 평가들은 가장 규모가 크고 잘 개발된 탄소가격제 프로그램들에서 나온 것이다. 뉴질랜드나 일본의 지역 규모의 프로그램 같은 더 작은 프로그램들은 제한된 영향을 보여준다(Haites, 2018). 중국은 2017년 말 전국 규모의 배출권거래제를 시작했다. 평가하기에는 너무 이르지만, 이 시범 프로그램에 대한 한 연구는 극복해야 할 중대한 설계상의 어려움들–감독의 부족과 상대적으로 느슨한 규정 요건들을 포함하는–이 있다고 지적한다(Deng et al., 2018).

탄소 상쇄는 탄소가격제의 효과를 더 약화시킨다. 비용 관리 수단으로 사용되면서, 탄소 상쇄는, 감축 목표를 충족시키기 위해, 규제를 받는 기업들이 규제된 지역 밖에서 이루어지는 배출량 감소 활동에 대한 비용을 지불할 수 있도록 한다. 이것은 사용자들에게, 상쇄가 프로젝트가 없는 상태에서 발생할 수 있었던 양을 넘어서 배출량을 줄였다는 것을 의미하는 ‘추가성’을 보일 것을 요구한다. 그러나 많은 상쇄 프로젝트가 추가적이지 않고, 도리어 배출량에 대한 왜곡된 장려책을 만들기도 한다는 증거가 있다(Cullenward and Victor, 2020; Victor, 2011; Wara, 2007). 이런 사실은 놀랍지 않은데, 전체 상쇄 과정이 주로 프로젝트를 검증하는 사람들의 관리하에 있고, 이들은 성공적인 상쇄배출권 창출에 연결된 재정적 이해관계를 가지고 있기 때문이다.

마지막으로 탄소가격제는 화석연료에 대한 보조금이 탄소가격제의 효과를 상쇄시키는 음의 가격을 만들어내는 한 명확한 시장 신호를 만들어낼 수 없다. IMF는 2017년 화석연료보조금이 약 5조 2천억 달러에 이른다고 추산한다(Coady et al., 2019). 보조금은 전 지구적으로는 탄소의 가격이 0보다 작도록 만든다(Wagner et al., 2015). 탄소가격제에 대한 훨씬 더 간단한 접근법은 보조금을 폐지하는 것일 거다. G20은 때때로 이러한 폐지를 지지했지만, 아주 작은 진전을 만들었을 뿐이다(Merrill and Funke, 2019).

요컨대 탄소가격제는 그 나름의 방식으로 실패하고 있는 중이다. 성공적인 정책들은 1년에 1~2% 정도의 감소를 추구하는 정책들을 만들고 있다(Green et al., 출판 예정). 배출량 이전/탄소누출과 상쇄에 의해 제기된 문제들은 탄소가격제의 효과를 더욱 약화시킨다. 탄소가격제는 시장을 바꾸는 데 실패한 시장제도이다.

2) 정치적 문제들

실행의 문제들을 넘어서 탄소가격제는 현실적인 정치적 어려움을 야기한다. 일단 탄소세와 배출권거래제를 분리해서 고려하는 것이 유용한데, 이 둘과 관련된 정치가 다르기 때문이다. 탄소가격제가 어떤 지역에서는 거의 논쟁 없이 시행되어 온 것이 사실이지만, 배출량이 많은 몇몇 나라에서는 논란이 많은 정책인 것이 입증되었다.

대부분의 세금들처럼 탄소세는 특별히 인기가 있는 것은 아니다. 재생에너지 투자에 대한 광범위한 대중의 지지가 있지만, 탄소가격제에 대해서는 상대적으로 대중적 지지가 덜하다(Garattini et al., 2018). 이것은 놀랍지 않은데 전자가 즉각적이고 자주 지역적인 이익을 강조하는 반면 후자는 짧은 기간이라도 개인들에게 비용을 증가시키기 때문이다. 배출자들에게 직접 세금이 부과될 때도 마찬가지다. 세계에서 14번째로 배출량이 많은 남아프리카공화국은 2019년에 중간 수준의 탄소세를 시행했다. 탄소세에 크게 영향을 받을 채광 산업과 중공업 분야의 계속되는 반대 때문에 여러 번 입법이 지연되었다(ODI 2014; Carbon Brief 2018). 법안을 확실하게 통과시키기 위해 2019년과 2022년 사이에 60~95% 범위의 많은 면세 배출이 허용된다(IEA 2020).

두 번째, 과세의 투명성이 골칫거리다. 유권자들은 탄소세를 주유소와 에너지 청구서의 더 높은 가격과 연결시킬 수 있다. 이런 전략은 온타리오의 보수당 주지사에 의해 실제로 추진되었다. 연방 탄소가격제가 2019년 4월 그 지역에서 효력을 발휘했을 때, 주지사는 이 정책에 의해 가격이 얼마나 올랐는지를 보여주는 스티커를 전시할 것을 주유소에 요구했다(이것은 법원에 의해 헌법에 합치하지 않는다고 선언되었다).

사실 세수가 늘어나지 않는 탄소세는 비용이 증가하는 것에 대해 어느 정도 책임이 있지만, 그것들은 여전히 논쟁거리로 남아있다. 워싱턴주에서, 두 번의 탄소세에 대한 주민투표 발의가 연속해서 실패했다. 첫 번째는 2016년에 있었는데 모든 세수는 세금 감면의 형식으로 유권자들에게 돌려주는 것이었다. 2018년에는 세수를 청정에너지, 취약한 지역공동체, 그리고 다른 공공재에 투자할 것을 제안했다. 하지만 화석연료 산업계는, 가장 최근의 조치를 반대하는 데 3천만 달러를 쓰면서 두 번의 시도 모두에 적극적으로 반대했다(Reuters, 2018). 캐나다의 상한 및 배당 정책(cap and dividend policy)의 효과에 대한 최근 조사는 세수를 돌려주는 것이 탄소세에 대한 지지를 거의 늘리지 않았다는 것을 보여준다. 도리어 정책에 대한 지지와 반대는 여전히 당파성에 의해 추동되고 있다(Mildenberger, 2020). 세수를 유권자들에게 직접 지급하거나 공공재에 투자하는 것으로 돌려주는 것으로는 정책에 대한 지지를 보장하지 않는데, 화석연료 기업들의 적극적인 반대가 있을 경우에는 특히 그렇다.

배출권거래제는 논쟁을 덜 초래하도록 설계되는데, 어떻게 상한을 충족시킬 것인지에 대해 규제 항목들을 유연하게 구성하도록 허용해서 유권자들의 지갑을 직접 추적하지 않기 때문이다. 이런 사실에도 불구하고, 배출권거래제는 미국, 캐나다 그리고 호주 같은 주요 배출국들에서 정쟁의 불씨가 되어 왔다(Mildenberger, 2020). 미국, 캐나다 그리고 호주는 합쳐서 연간 배출량의 약 18%를 차지한다(Ritchie and Roser, 2018). 이용할 수 있는 자료가 있는 가장 최근 연도인 2016년, 이 나라들은 1인당 배출량이 각각 13위, 15위, 그리고 12위였다.

배출권거래제가 대중들에게 덜 눈에 띄기 때문에, 관련된 정치가 탄소세와 다르다. 유권자들이 적극적으로 반대하지 않을 수 있지만, 석유 및 가스 회사들, 발전소, 그리고 공공사업자들 같은 거대하고 잘 조직된 배출자들은 엄격한 상한선을 되돌리려고 해왔다. 미국에서, 2000년과 2016년 사이에 20억 달러가 넘는 돈이 기후정책 관련 로비에 쓰였다(Brulle, 2018). 그 결과는 선거 결과에 따라 바뀌는 비일관적인 정책들이었다. 탄소가격제는 장기간의 가격 신호를 만드는 것을 통해 시장의 행동을 인도한다고 여겨진다. 위에서 언급한, 배출량이 많은 기업들의 경우에서처럼, 정치적으로 논란이 많은 곳에서는 정책 일관성이 유지되는 것이 가능하지 않다.

예를 들어, 미국에서 2009년의 왁스맨-마키 법안은, 상원을 통과하는 데 실패했음에도, 연방 배출권거래제를 추진했다. 하원에서의 논쟁은 극심했는데, 원내 협상 동안 1,150개가 넘는 기업들의 이익을 위한 로비가 행해졌다(Mildenberger, 2020). 많은 화석연료와 관련된 이해당사자들이 법안의 내용을 희석시키려고 로비했다–무상 할당 허용, 미미한 목표, 그리고 이용 가능한 상쇄에 따른 책임–(Mildenberger, 2020). 최종 법안은 허용량의 약 80%를 무상 배분하고 나머지 20%를 경매에 붙일 것이었다(C2ES 2009). 시간이 지나면서 줄어들도록 정해졌지만 남아프리카공화국의 경우처럼, 이러한 무료 배출량은 분명히 다양한 이익 집단들의 요구를 들어주는 조치였다.

왁스맨-마키 법안이 통과에 실패하자 오바마 대통령은 행정 권한을 통해 청정발전계획을 수립했다. 이에 의하면 각주들은 연방 규제를 따르기 위한 선택 중 하나로 탄소세를 시행할 수 있었다. 하지만 이 계획은 트럼프의 당선 이후 폐지되었다.

온타리오주는 자유당 주지사 캐스린 와인(Kathleen Wynne)의 주도하에 2017년 배출권거래제를 수립했다. 이어진 보수당 정부의 선거 승리는 배출권거래제 폐지로 이어졌는데, 이 시스템은 온타리오주의 퀘벡과 캘리포니아 시장과 연결되어 있었다. 지금 캐나다에서 시행 중인 연방 탄소가격제는 온타리오주가 배출권거래제의 폐지에도 불구하고 탄소에 가격을 매길 것을 요구하고 있다. 최근 선거에서 자유당이 다시 이겼기 때문에, 현재 연방 탄소가격제는 안전한 것으로 보인다. 하지만, 2020년 12월 자유당 정부는 탄소 가격을 매해 톤당 15달러씩 올려서 2030년까지 톤당 170달러가 되게 할 계획이라고 발표했다. 적어도 한 주가 연간 5달러 인상을 연기할 근거로 코로나19로 경제적 피해를 주장했다. 그리고 알버타주는 여전히 대법원에서 연방 차원에서 탄소가격제를 지원하는 것에 대해 소송을 진행하고 있다.

호주는 내용과 계속되는 정책 변화에서 비슷한 모습을 보인다(Mildenberger, 2020). 최초의 연방 배출권거래제는 2003년에 나왔다. 자유당 수상인 말콤 턴불은 배출권거래제에 대한 지지를 모으기 위해 분투했는데, 자유당 내의 다른 분파들과 연정 파트너들의 회의주의 때문이었다. 자유당과 노동당 모두에서 당 지도부에 대한 도전과 성공적이지 않았던 입법화 시도는 진전을 더 연기시켰다. 결국 2011년 배출권거래제를 포함한 기후에너지미래계획(Climate Energy Future Package)이 통과되었다. 그러나 2013년 자유당이 다시 권력을 잡자 즉시 기후 법안을 되돌리기 시작했다. 배출권거래제는 2014년 폐지되었고, 호주에 처음으로 탄소가격제를 폐지한 선진국이라는 의심쩍은 영예를 안겨주었다.

많은 사람들이 탄소세가 높을수록 더 효과적인 정책을 의미할 거라고 제안했다. 그러나 동반되는 정치 없이 시행을 생각할 수 없다. 경제학자들과 기후 모델을 만드는 사람들은 사회적 비용에 따라 탄소에 가격을 매기는 것, 즉 ‘탄소의 사회적 비용(SCC)’이라고 알려진 가격을 제안했다. 하지만 가격이 어느 정도 되어야 하는지에 대한 합의는 거의 존재하지 않는다.

가까운 시일 안에 순 배출량 제로를 목표로 하는 최근의 한 연구는 미국의 탄소가격이 2025년에는 톤당 34달러에서 64달러 범위에 있을 것이고, 2030년에는 77달러에서 124달러 범위에 있어야 한다고 추정했다(Kaufman et al., 2020). 다른 연구는 온건한 시나리오가 중앙값이 톤당 417달러라고 제안하지만 이것도 몇몇 국가들에서는 꽤 높은 것이라는 것을 보여준다(Ricke et al., 2018). 비교해보면 상대적으로 기후정책에서 선두주자인 유럽연합에서의 현 시세는 톤당 25유로이다. 이와 같이 과학적으로도 정치적인 이유에서도 ‘정확한’ 가격을 정하는 것은 매우 어렵거나 불가능하다. 낮은 가격은 탄소가격제의 특징이지 오류가 아니다.

만일 탄소가격제가 배출량을 줄이는 데 매우 효과적이라면, 아마도 탄소가격제의 정치적 도전은 정당화될 수 있을 것이다. 그러나 유효성과 배출량이 많은 주요 국가들에서의 정치적 반대라는 이중의 어려움이 있으므로, 정책 입안자들은 탄소가격제가 희소한 자원과 정치적 자원을 효과적으로 사용하는 것인지에 대해 심각하게 생각할 필요가 있다. 특히 신속한 탈탄소화가 필요한 시점에서. 많은 이들이 우리가 가능한 모든 방법을 사용해야 한다고 주장하지만, 나는 문제의 근본에 닿아 있는 부의 축적과 불평등(UNEP, 2020)이라는 더 급진적인 정책에 집중할 때라고 제안하다. 탄소가격제는 매우 큰 문제에 대한 제한적인 해결책만이 될 수 있는 점증주의 정책이다. 지금은 기후정책에 대한 더욱 폭넓은 개념화가 필요한 때다.

 

2. 기업 해외 이전: 국가의 권위를 약화시키기

정책 입안자들은 점증주의 접근법에 대해 싸우는 대신, 그 근원에 있는 부의 불평등한 분배와 이에 수반되는 권력이라는 문제의 해결에 달려들어야 한다. 부를 해외로 이전하는 것은 개인이나 다국적기업이 탈세를 위해, 더 낮은 세율을 추구하면서, 서로 다른 세율을 이용할 때 일어난다. 기업 해외이전은 다음과 같은 다양한 형식을 취할 수 있다(그러나 이 형식들에 제한되지 않는다). 세금이 낮은 지역으로 본사를 옮기거나 세금이 낮은 지역에서 자산을 매각할 곳을 찾거나 이전보다 더 많은 세금을 감면받는다.

기후정책은 기업의 해외이전을 어떻게 다루어야 할까? 해외이전은 부유한 기업들(과 개인들)이 더 부유해지는 것을 가능하게 한다. 부는 증가된 배출량과 직접적으로 연관성이 있고(Peters et al., 2020; Oxfam and Stockholm Environment Institute 2020; UNEP, 2020), 수입의 불평등 역시 그러한데(Knight et al., 2017), 특히 부유한 국가들에서 그렇다(Jorgenson et al., 2016). 분명히 말해, 증가한 기업의 부는 증가한 배출량을 의미한다.

해외이전은 세 가지 특히 치명적인 효과를 갖는다. 첫 번째이자 가장 뚜렷한 것은, 국가의 세수를 가져간다는 것이다. 해외에 있는 부의 규모는 어마어마하다. 7조 달러(Zucman, 2015)에서 32조 달러(Tax Justice Network, 2017)로 추정되는 자산이 해외 계정에 들어있고, 거의 세금을 내지 않는 것으로 추산된다. 사라진 자본에 세금을 부과하는 것은 부분적으로 탈탈소화에 자금을 댈 돈을 찾아내는 것에 대한 것이지만, 더 중요한 것은 그렇게 함으로써 세금을 부과하고 징수하는 국가의 역할을 다시 주장한다는 점이다. 저소득 국가들과 중하위 소득 국가들이 기업의 탈세에 특히 더 영향을 받는다는 사실을 주목하는 것이 중요하다(Cobham and Jansky, 2018). 그래서 이런 국가들에서는 이 문제를 다루는 것이 특히 더 중요하다. 만일 국가들이 과세라는 기본적인 기능을 수행하기 위해 개입하는 선택을 하지 않는다면, 국가들은 적극적으로 탈탄소화 하는 데 필요한 수준으로 개입하지 않을 것이다. 다른 말로 탈세를 바로 잡는 것은 야심찬 기후정책을 위해 필요한 조건이기는 하지만 충분하지는 않은 조건이다.

다국적기업들은 해외이전에 특히 적극적이다. 다국적기업들의 이윤의 약 40%가 해외 조세피난처로 옮겨진다(Torslov et al., 2020). OECD는 이로 인해 매년 1000억 달러에서 2400억 달러의 세수 손실이 발생한다고 추산한다. 대조적으로 가장 큰 배출권거래제도인 유럽연합 배출권거래제는 2018년에 자산 매각에서 약 140억 유로의 세수를 발생시켰다(European Environment Agency, n.d.). 그리고 가장 높은 세율의 탄소세를 부과하는 핀란드에서는 매년 약 8억 달러의 세수를 얻는다(Carl and Fedor, 2016).

많은 다국적기업이 해외이전을 하고 있지만 그중 일부 기업들이 특히 중요하다. 몇 년 동안 구글과 모회사인 알파벳은 세금 납부를 미루고 해외에서 더 낮은 세율로 세금을 납부하기 위해 ‘더블 아이리쉬’–미국의 세금을 피하기 위해 아일랜드의 세제를 이용하는 수단–를 이용했다. 기업은 지적재산권을 아일랜드에 등록된 회사로 넘기고 케이맨 제도 같은 조세피난처에서 그 회사를 운영할 수 있다. 미국 세법에 따르면, 이 회사는 아일랜드에 있는 것이다. 저작권 수입은, 미국으로 송금되지 않는다면, 조세피난처로 가고 미국에 의해서는 과세되지 않는다. 이러한 구멍에 의해 구글은 2007~2009년 동안 사실상 2.4%라는 세율을 적용받았다(Garcia-Bernardo et al. 2017). 패러다이스 페이퍼스(Paradise Papers)에 의하면, 애플도 이윤을 영국 직할지인 저지섬으로 옮김으로써 평균 약 3.7%의 세율을 적용받았다.

중요한 것은 석유 및 가스 기업들 또한 해외이전에 적극적이라는 점이다. 한 최근 보고서에 의하면, 쉘, BP, 셰브런, 그리고 엑슨 등 주요 석유 기업이 수억 달러의 세금을 내지 않으려고 그들의 이윤을 조세피난처로 옮기고 있다(Bergin and Bousoo 2020). 그들은 이윤을 옮기기 위해 바하마, 버뮤다, 스위스, 영국의 채널 제도에 있는 제휴보험사와 금융사들을 이용하는데, 그곳들의 세율은 거의 없는 것처럼 낮다(Bergin and Bousso 2020). 과세를 피함으로써 기후변화에 직접적으로 책임이 있는 화석연료 기업들의 이윤은 크게 늘어난다. 그리고 ‘녹색으로 가자’라는 주장에도 불구하고 이 기업들은 재생에너지에 추가 이윤을 투자하고 있지 않다고 연구들은 지적한다(Green et al., 2020). 기업 해외이전은 화석연료 산업의 힘과 부를 더 견고하게 하는 것을 돕는다.

정치적인 관점에서 볼 때 셰브런, 구글, 또는 애플같이 해외이전을 통해 아주 심하게 과세를 피하고 있는 기업들을 밝히는 것은 개혁을 위한 주장을 강화한다. 왜 거대기업들이 거의 비용을 내지 않고 있는데 소비자들이 에너지에 더 많은 비용을 지불해야 하는가?

두 번째로, 개인과 기업의 해외이전 모두 수입의 불평등에 원인 중 하나이다. 부유한 개인들이 그들의 수입을 해외로 이전한다면, 그들은 그들의 공정한 부담보다 적게 세금을 내는 것이다. 최근의 연구는 스웨덴 국민 가장 부유한 0.01%가 그들의 세금 부담 중 약 25%를 회피해서 더 많은 부를 집중시키고 있다는 것을 보여준다(Alstadsæter et al., 2019). 다른 분석은 가장 부유한 1%의 인구가 하위 50%의 인구보다 더 많은 온실가스를 배출한다는 것을 보여준다(Oxfam and Stockholm Environment Institute 2020). 또 다른 분석은, 지구온난화를 1.5℃로 제한하자는 파리협정의 목표에 맞추기 위해서는 가장 부유한 1%가 적어도 30배의 탄소 발자국을 줄여야 한다고 지적한다(UNEP, 2020). 해외이전을 통한 탈세는 이 문제의 한 원인이다.

시민들은 이런 내재적인 불평등을 깨닫고 있다. 파나마 페이퍼스(Panama Papers)가 공개된 후 나온 IPSOS의 전 세계적 규모의 조사에 따르면, 조사대상자의 80%가 부자들을 위한 규칙과 모든 사람들에 대한 규칙이 다르다는 것을 느꼈다(IPSOS 2016). 규칙들이 조작되었다는 깨달음은 개혁을 위한 가능성을 높이고 있다. 대부분의 사람들은 현재의 상황이 공정하지 않다고 느끼고 있다.

세 번째로, 해외이전은 민주주의를 약화시킨다. 조세와 정치적 대표는 불가분하게 연결되어 있기에, 그 둘이 분리되면 정치적 책임에 대한 요구는 줄어든다(Murphy, 2015). 게다가 기업들이 막대한 부를 쌓으면 그들은 이 자원을 선거와 규제에 영향을 미치는 데 사용할 수 있다. 그래서 아마존, 애플, 페이스북, 구글, 그리고 마이크로소프트라는 5개의 커다란 기술 기업들이 2005~2018년 동안 합쳐서 6억 달러를 미국 의회를 상대로 로비하는 데 사용했다는 것은 놀랍지 않다(vpnMentor, 2020).

 

3. 앞으로 나아갈 길

세계에서 가장 큰 다국적기업들은 전 세계 경제에서 매우 큰 힘을 가지고 있다. 이러한 사실로 인해 그들은 가공할만한 반대자이지만 동시에 좋은 정치적 표적이 된다. 다국적기업들을 규제하는 것은 저항을 불러일으킬 것이고 아마도 국제적인 협조를 필요로 할 것이다. 그런데 코로나19에 의한 경제적인 충격은 기회의 순간을 제공한다. 실업자 수가 급증하고 정부들이 피해를 입은 산업들을 긴급구제하면서 국가가 과감하게 개입할 기회가 생겼다. 기업 해외이전이라는 ‘나쁜 놈들’을 목표로 삼는 것은 건강, 복지 그리고 기후를 위한 의미 있는 변화들을 도입하기 위한 타당한 정치 전략이다. 세금 정책을 기후변화에 대처하는 것을 포함한 사회안전망 재구축과 연결하는 것은, 그린 뉴딜과 연결된 정책들에 대한 광범위한 지지에 의해 입증된 것처럼, 넓은 정치적 호소력을 가질 수 있을 것이다(Bergquist et al., 2020).

여러 가지 개혁안들이 가능하다. 국가들은 일방적인 정책들을 시행할 수 있다. 예를 들어, 캐나다는 최근 해외 조세피난처로 간 기업에게는 코로나19 긴급구제자금을 주지 않겠다고 발표했다. 다른 국가들은 이 조치를 따라야 한다. 더 일반적으로, 국가들은 기업들이 실제로 재화를 팔거나 노동자를 고용하는 곳에서 발생한 과세 가능한 이윤을 일방적으로 산정해야지, 기업들이 그들의 이윤을 조세피난처로 옮기게 해서는 안 된다(Stiglitz et al., 2020).

국가들은 전 세계적인 자산 등록부(global asset registry)를 만들기 위해 다각적으로 협조할 수 있다(ICRICT 2019). 전 세계적 규모의 등록부는 “이익을 얻는 소유권에 대한 자료”, 즉 누가 어떤 자산을 소유함으로써 금융적으로 이익을 얻는지에 대한 자료를 제공할 것이다. 이것은 국가 간 이윤 이전을 통한 세원 잠식에 대해 OECD가 현재 가지고 있는 수단들을 보완함으로써 투명성을 향상시킬 수 있다.

전 세계적 규모의 자산 등록부를 만드는 것은 다각적인 협조를 필요로 할 것이지만, 이미 몇몇 국가들이 개혁을 위한 준비가 되어 있다는 조짐이 있다. 유럽연합은 최근 케이맨 제도를 조세피난처 블랙리스트에 올릴 것이라고 발표했는데, 이것은 케이맨 제도가 유럽연합의 자금을 받아들이는 능력에 영향을 줄 것이다(Boffey, 2020). 또한 OECD는 기술 기업들이 해외 조세피난처를 이용하는 것에 대해 제한을 가하는 것에 대한 논의를 시작했다(Agnew and Giles, 2019). 소수의 지역만이 기업 해외이전을 용이하게 하고 있다는 것을 고려하면, 그 지역들을 목표로 하는 것은 효과적인 전략이 될 수 있다. 주요 국가들이 그들의 관행을 바꾸기로 결심한다면, 일방적인 방법이지만, 해외이전 서비스를 제공하는 더 작은 국가들과 지역들로 향하는 중요한 자금의 흐름을 근절할 것이다.

많은 조세피난처가 영국이나 스위스처럼 부유한 국가들이나 그들의 해외 영토에 위치해 있다(Shaxson, 2019). 기업 해외이전이 지속되는 걸 허용함으로써 이 국가들은 기후변화에 대처하는 자국의 국내적인 노력을 약화시키고 있다. 기업 해외이전은 기후변화에 맞서 싸우고, 민주주의를 지키려는 다른 정책에 어긋나는 작용을 한다.

그리고 탄소가격제는 어떠한가? 그 유효성을 증명해야 하는 부담이 이제 가격제도들에 부여되고 있다. 정책 입안자들은 그것들이 효과가 있다는 증거가 필요하다. 현재 시행중인 가격제도들에 대해 더 철저한 평가가 필요하다. 탄소가격제에 대한 대다수의 연구들은 모델이나 장래 추정치에 대한 것들이다. 한 연구에 의하면 오직 37개의 연구만이 탄소가격제 시행 이후 실제 배출량에 대한 자료에 기반하여 사후적으로 배출량 감소에 대한 탄소가격제의 영향을 검토했다(Green et al., 출판 예정). 새로운 제도를 시행하거나 현재의 제도들을 확대하기 전에 우리는 탄소가격제가 이미 배출량을 감소시켰는지, 그리고 얼마나 많이 감소시켰는지에 대한 더 많은 분석을 필요로 한다. 그러므로 잠시 정책 입안자들은 새로운 가격제도를 만드는 것이나 현존하는 시장에 연결시키는 것을 그만두어야 한다. 탄소 상쇄가 회계적으로 문제가 너무 많다면 현재의 상쇄제도들은 폐지되어야 한다.

계속해서 자원들과 규제력이 있는 역량들을 탄소가격제에 투입하는 것은 시장이 기후변화에 대한 해결책의 일부라는 잘못된 통념을 강화하는 것이다. 게다가 이러한 행동은 이 정책이 우리가 탈탄소화 하는 것을 돕는다는 잘못된 인식을 만들어낸다. 그렇지 않다. 기껏해야 주변적인 개선과 최소한의 감소를 장려할 뿐이다. 결국, 탄소가격제는 몇몇 배출량이 많은 나라들에서 기후변화와 관련된 사안들에 대한 견해를 양극화시켜서, 귀중한 정치적 자산을 결함이 있는 정책에 쏟게 만들 것이다.

이것은 새로 생긴 탄소가격제 관련 시도들을 어떻게 할 것인가 하는 문제를 남기는데, 탄소 상쇄에 주로 기반하는 국제 항공을 위한 탄소 상쇄 및 감소 계획(CORSIA)과 파리협정 제6조에 대해 계속 진행 중인 협상이 눈에 띈다. 그래야만 하지만 이것들은 쉽게 포기되지 않을 것이다. 하지만 짧은 시간 안에 피해를 경감시킬 방법들이 있다. 교토의정서의 청정개발체제(CDM)에 의해 생긴 기존의 상쇄배출권은 모두 자발적으로 회수되어야 하고, 새로운 프로젝트에는 자금이 제공되어서는 안 된다. 그리고 정부들은 더 이상의 현존하는 배출권 거래 시장과의 연결을 추구해서는 안 된다(Green, 2017).

마지막으로 탄소가격제는 점증주의적 정책으로 우리가 공동으로 탈탄소화로 나아갈 수 있게 하지 않는다. 대신 우리는 기후위기 상황에서 국가의 역할을 다시 생각할 필요가 있다. 다국적기업들에 의해 해외로 이전되는 자금을 회수함으로써 국가는 자신의 주권을 다시 확인하고 다국적기업들의 과도한 영향력을 제한하는 것에 도움을 줄 수 있다. 기후정책에 대해 진지하게 대처하기 위해서 정책 입안자들은 [탄소가격제가 아니라] 조세 개혁에 대해 생각해야만 한다.

 

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